Hot topics, toen en nu 

De Commissie Wetsvoorstellen door de jaren heen 

De Commissie Wetsvoorstellen van de NOB is een instituut met een rijkdom aan fiscale kennis. Onder leiding van de nieuwe voorzitter Arco Bobeldijk reflecteren drie voormalige voorzitters op hun tijd aan het roer van de commissie, de dynamiek van het wetgevend proces en de tastbare impact van hun werk.  

De Commissie Wetsvoorstellen is al meer dan een kwart eeuw het vlaggenschip van de NOB. Ze voorziet in commentaren op fiscale wetsvoorstellen, zoals het jaarlijkse belastingplan, voorstellen over aanpassing van box 3, maar ook op wetgeving die voortvloeit uit richtlijnen die zijn aangenomen in Brussel. De commentaren zijn gericht aan Kamerleden (uit beide Kamers van de Staten-Generaal), maar evengoed bedoeld voor ambtenaren, journalisten en andere stakeholders in het besluitvormingsproces. 

Onkreukbaar  

De commissie, bestaande uit 26 leden, moet niet alleen vakinhoudelijk sterk voor de dag komen. NOB-directeur Henk Koller noemt dit ‘vaktechnisch purisme’ – een streven naar zuiverheid dat stevig is verankerd in de missie van de commissie, die wet- en regelgeving toetst aan fundamentele rechtsbeginselen. Het wetgevend proces is een belangrijk maatschappelijk onderdeel, waarin de NOB als goed voorbereide speler aanzienlijke bijdragen levert. Kamerleden gebruiken de commentaren van de commissie om hun vragen te stellen (en soms zorgen te uiten) over voorgenomen wijzigingen, journalisten verwerken de kritiek van de commissie in hun analyses van nieuwe wetgeving, en ambtenaren gebruiken de brieven die de commissie uitstuurt om zo nodig aanpassingen te maken.  

Machiel Lambooij

Voorzitter van 1994 tot 2001
Hij leidde de commissie tijdens de kabinetten-Kok toen Willem Vermeend en Wouter Bos staatssecretaris van Financiën waren en Gerrit Zalm minister van Financiën. Van 2015 tot 2016 leidde hij de commissie opnieuw ad interim, tijdens het tweede kabinet-Rutte. Jeroen Dijsselbloem was toen minister en Eric Wiebes staatssecretaris. Lambooij was tax partner bij Freshfields Bruckhaus Deringer.   

Simon Strik

Voorzitter van 2007 tot 2015
Hij leidde de commissie tijdens de kabinetten-Balkenende IV en Rutte I en II. Jan-Kees de Jager en Jeroen Dijsselbloem waren in die periode minister van Financiën en Frans Weekers en Eric Wiebes waren als staatssecretaris verantwoordelijk voor fiscale zaken. Strik was hoofd van bureau vaktechniek bij EY. 

Robert van der Jagt

Voorzitter van 2016 tot 2024
Hij is recent afgetreden en leidde de commissie tijdens de laatste drie kabinetten-Rutte. Eric Wiebes, Menno Snel, Hans Vijlbrief en Marnix van Rij waren staatssecretaris en Jeroen Dijsselbloem, Wopke Hoekstra en Sigrid Kaag minister van Financiën. Van der Jagt is tax partner bij Meijburg & Co. 

Arco Bobeldijk

Voorzitter sinds oktober 2024.
Bobeldijk is hoogleraar belastingrecht aan de Nyenrode Business Universiteit. Daarnaast is hij tax partner bij Loyens & Loeff. 

DE IMPACT   

Als vaste leverancier van vakinhoudelijke commentaren levert de commissie een belangrijke bijdrage aan de totstandkoming van nieuwe wetgeving. Haar werk kan leiden tot amendering of het schrappen van wetsartikelen of zelfs het intrekken van wetsvoorstellen. Bobeldijk is nieuwsgierig naar de meest enerverende momenten van de voormalige voorzitters.  

Robert van der Jagt, die de commissie tot 1 oktober van dit jaar leidde, noemt als voorbeeld de baangerelateerde investeringskorting (BIK). De regeling kwam voort uit de twee miljard euro die beschikbaar was gesteld voor het bedrijfsleven nadat de afschaffing van de dividendbelasting werd afgeblazen. ‘Toen we het voorstel voor de baangerelateerde investeringskorting bestudeerden, concludeerden we dat bepaalde onderdelen in strijd waren met het EU-recht. We hebben dit aangekaart, maar zowel het kabinet als de Tweede Kamer pakten het niet op. Pas tijdens de behandeling in de Eerste Kamer werd men wakker. Na consultatie van de Europese Commissie heeft het kabinet het wetsvoorstel uiteindelijk ingetrokken.’ 

Machiel Lambooij: Daarmee zorgen we binnen de kaders van de wet voor helderheid waar die ontbreekt

Doorgaans richt de commissie zich tot de staatssecretaris en de Tweede Kamer. Machiel Lambooij: ‘We schrijven als het ware mee aan wetsgeschiedenis. Daarmee zorgen we binnen de kaders van de wet voor helderheid waar die ontbreekt. Dit is vooral nuttig bij bewust vage toelichtingen. Kamerleden die vragen stellen om verduidelijking van de staatssecretaris, dat is waar onze impact als Commissie Wetsvoorstellen in de kern om draait.” Lambooij zat de commissie in de jaren negentig en rond de eeuwwisseling voor. Diens grootste project was de ‘Wet inkomstenbelasting 2001’. Een enorm pakket, letterlijk boeken dik. Alleen al de logistiek was enorm. En inkomstenbelasting was niet mijn vakgebied. Voor elk onderwerp moesten we penvoerders vinden – specialisten, die commentaar zouden leveren.’ Lambooij’s taak was om de lange, gedetailleerde reacties samen te vatten en te filteren, zodat de kernpunten voor de Tweede Kamer helder werden. ‘Dat was op zijn zachtst gezegd een stevige uitdaging.’ 

Simon Strik volgde Lambooij op, toen hij zelf al enige jaren als lid in de commissie meedraaide. ‘In de loop der jaren zijn politici uit de Tweede en Eerste Kamer en ambtenaren van Financiën ons steeds serieuzer gaan nemen. Dit heeft een vruchtbare dynamiek opgeleverd, waardoor onze inhoudelijke visie effectief is ingebed in het parlementair en ambtelijk overleg. We hebben een essentiële rol in het proces.’ Lambooij benadrukt dat het contact met het ministerie op technisch niveau sterk is. Maar soms is de materie gewoon uiterst complex – ook voor ambtelijke deskundigen. ‘Een goed voorbeeld is de kwestie van de juridische fusie en de impact daarvan op de vennootschapsbelasting. Omdat we de indruk kregen dat het ministerie van Financiën zelf worstelde met de technische details, schakelden we een specialist op dit gebied in om de ingewikkelde materie helder uit te leggen. Soms is dat simpelweg nodig om de technische kant van wetgeving voor het voetlicht te krijgen. Het is mooi als dat dan lukt.’ 

Robert van der Jagt: Wij waren bij mijn weten de enigen die waarschuwden voor de mogelijke strijdigheid met EU-staatssteunregels

Die expertise heeft van de Commissie Wetsvoorstellen door de jaren heen een gewaardeerd instituut gemaakt, weet Van der Jagt. ‘Een goed voorbeeld is de recente internetconsultatie over box 3. Er kwamen zo’n duizend reacties binnen, maar wij waren bij mijn weten de enigen die waarschuwden voor de mogelijke strijdigheid met EU-staatssteunregels. Het ministerie van Financiën schakelde vervolgens advocatenkantoor NautaDutilh in om die juridische strijdigheid te onderzoeken. Op basis van dat onderzoek werd het voorstel uiteindelijk aangepast. Dit was overigens een onderwerp waar binnen de commissie verschillend over werd gedacht. Ook het benoemen in het commentaar van die verschillende gedachten levert toegevoegde waarde op. Je geeft daarmee aan dat het om een complex vraagstuk gaat.’ 

HET PROCES  

Commentaren van de Commissie Wetsvoorstellen worden onderdeel van het parlementaire besluitvormingsproces. Kamerleden stellen vragen aan bewindspersonen, bewindspersonen beantwoorden die, amendementen worden ingediend en er wordt over het voorstel gestemd. Maar hoe verhoudt de commissie zich tot dit proces? En, zo vraagt Bobeldijk zich af, ‘hoe verlopen de contacten met bewindspersonen, parlementariërs en ambtenaren?’ 

Simon Strik: Of wij last-minute wat nuttige vragen konden aanleveren, de deadline was de volgende dag

‘Discreet, sub rosa.’ Volgens Simon Strik zijn politici altijd gevoelig voor de kritiek dat ze zich hebben laten influisteren door externen met een eigenbelang. Hoewel de Commissie Wetsvoorstellen toetst aan de fundamentele rechtsbeginselen – iets waar de voorzitters op toezagen – is de angst voor het lobbyverwijt altijd aanwezig. Maar tegelijk willen Kamerleden graag kant-en-klare vragen aangeleverd krijgen, onderstreept Strik. ‘Zo had ik ooit een woordvoerder van een politieke partij aan de lijn die, in lichte paniek, vroeg of wij last-minute wat nuttige vragen konden aanleveren, liefst in Word-formaat; de deadline voor het indienen was de volgende dag.’  

Dat de commentaren van de commissie politiek bruikbaar zijn, weet ook Machiel Lambooij. ‘Kamerleden nemen hun werk nu eenmaal serieus.’ Lambooij is in aanloop naar de behandeling van het Belastingplan in de Eerste Kamer ooit benaderd door senatoren die vertrouwelijk een dagje kwamen ‘tanken’ om te horen over de nota’s en de memorie van toelichting op het plan. ‘Eén Eerste Kamerlid nam zelfgebakken appeltaart mee en spendeerde een hele dag om zich goed voor te bereiden op het stellen van scherpe vragen. We hadden ook een hoogleraar gevraagd voor die bijeenkomst. Ik heb veel respect voor Kamerleden die dat durven.’ 

In Lambooij’s tijd als voorzitter is de zuiverheid van de commissie aangescherpt. Delen van de commissie, zoals de adviezen over belastingrulings, de zogenaamde advanced pricing agreements, zijn afgesplitst van de Commissie Wetsvoorstellen en hebben nu een eigen NOB-commissie. Lambooij: ‘In mijn tijd hielden we het altijd puur vaktechnisch.’ Als de Tweede Kamer verkeerde beslissingen neemt, dan is dat nu eenmaal hoe de democratie werkt, stelt hij. ‘Onze taak is om politici te helpen die gevolgen te begrijpen, niet om hun keuzes te beïnvloeden.’ Ook vindt Lambooij het belangrijk om te voorkomen dat commissieleden belangen van hun klanten proberen door te drukken via wetsvoorstellen. ‘Dat moet je nooit toestaan’, zo beamen ook de andere oud-voorzitters. 

Toch moeten de handen van de commissieleden soms jeuken. Immers, opportunisme is politici niet vreemd. Van der Jagt vindt dat creativiteit vaak genoeg noodzakelijk is. ‘Neem de nachtelijke commotie rond het Belastingplan 2024 dat, door middel van moties, in de aanloop naar de verkiezingen bij wijze van handjeklap grootschalig werd gewijzigd. Toen wij de ochtend erna de lijst van aangenomen moties lazen, was onze eerste reactie ongeloof. Wat is hier gebeurd?!’ De moties, bijvoorbeeld over de afschaffing van de 30-procentsregeling voor arbeidsmigranten, waren een fait accompli – in nachtelijke stemmingen waren ze nu eenmaal aangenomen. En een debat zou er niet meer over gehouden worden. Van der Jagt: ‘Dan rest alleen de Eerste Kamerbehandeling nog. In die fase heeft de NOB vaktechnisch commentaar geleverd. Mede daardoor is de Eerste Kamer gelukkig in actie gekomen. Zelfs senatoren van partijen die in de Tweede Kamer vóór de moties hadden gestemd, stelden kritische vragen aan staatssecretaris Van Rij, die de moties overigens eerder al had afgeraden. Hij zal blij zijn geweest met die terughoudendheid van de Senaat.’ 

En dan zijn er nog bewindspersonen die suggesties meegeven aan de commissie. Robert van der Jagt: ‘Staatssecretaris Marnix van Rij gaf ons de opbouwende kritiek dat we ook oog zouden moeten hebben voor de budgettaire aspecten van nieuwe wetgeving.’ Begrijpelijke kritiek, vindt Van der Jagt, maar die gaat voorbij aan de missie van de commissie. ‘Wij gaan nu eenmaal niet over de budgettaire dekking als ergens een weeffout zit die bij aanpassing tot derving van belastinginkomsten leidt. Toen bijvoorbeeld het Kerstarrest een groot gat sloeg in de overheidsfinanciën, koos de Tweede Kamer ervoor om dit op te lossen via box 2 en box 3. Dat is een politieke keuze, en wat we daar ook van mogen vinden, wij geven er geen oordeel over. Wel hebben wij er recentelijk op gewezen dat bij box 3-vastgoed er een stapeling van heffingen is ingevoerd en dat dit schuurt met het rechtvaardigheidsbeginsel. Ook voeren wij met enige regelmaat rechtsvergelijkende internationale onderzoeken uit.’ Strik: ‘Van belang is dat we vragen stellen. Daarmee hebben we ontzettend veel bereikt. Ambtenaren vinden het niet altijd leuk, omdat het hen vaak extra werk oplevert.’ 

DE TOEKOMST  

Voor de deelnemers aan dit gesprek is één ding zeker: de politiek verandert voortdurend. Bij elke verkiezing treden grote aantallen nieuwe, onervaren politici tot het parlement toe. De druk op coalitievorming neemt toe en in tijden van sociale media is de drang tot profilering bij parlementariërs sterker dan ooit. Welke uitdagingen en kansen zien de voormalige voorzitters voor de commissie? Of zoals Bobeldijk het stelt: ‘Waar moet de voorzitter van de commissie zich op richten om effectief te blijven?’ 

Een van de grootste trends is de verschuiving van fiscale beslissingen naar het internationale toneel. Veel lokale regelgeving is inmiddels afgeleid van internationale en Europese richtlijnen. Machiel Lambooij: ‘De kans dat Nederland zijn eigen fiscale wetgeving volledig kan behouden, wordt steeds kleiner.’ De invulling van die regelgeving is het gevolg van wereldwijde sentimenten en schandalen, merkt Robert van der Jagt: ‘Zoals de financiële crisis van 2008. Toen ontstond het sentiment dat multinationals te weinig belasting betaalden. Als je ons destijds had gevraagd of we de wetgeving konden voorspellen in het jaar 2024, dan hadden we niet eens tien procent van de huidige regels kunnen raden. Het BEPS-project richtte zich vooral op multinationale ondernemingen, maar nu lijkt de internationale focus te verschuiven naar een minimumbelasting voor miljardairs.’  Of die er ook komt, betwijfelt Van der Jagt. 

Lambooij adviseert Bobeldijk daarom de maatschappelijke veranderingen met alertheid te volgen. ‘De grootste fout is om vast te houden aan wat altijd werkte, terwijl de fiscale wereld voortdurend verandert. Het is aan de voorzitter om te zeggen: Zouden we niet iets anders moeten doen?’ Dat illustreert hij aan de hand van zijn ervaring uit de jaren negentig, toen staatssecretaris Willem Vermeend en minister Gerrit Zalm nog vol trots spraken over een forfaitair systeem in box 3. ‘Die cultuur is nu compleet anders. Tegenwoordig kan de gemiddelde belastingbetaler zijn aangifte niet meer zonder adviseur doen.’ Tegelijk blijft voor de commissie de consistentie cruciaal, vindt Lambooij. ‘Als voorzitter moet je die bewaken. Dat betekent dat je de technische experts in toom houdt en ervoor zorgt dat de effectiviteit behouden blijft.’ Van der Jagt valt hem bij. ‘Ja, je moet scherp blijven als voorzitter. Neem bijvoorbeeld de kwestie rond box 3. In juni van dit jaar heeft het kabinet een conceptwetsvoorstel ter advies naar de Raad van State gestuurd, zonder het voorstel openbaar te maken. Wel is er een persbericht uitgebracht, waarin een tipje van de sluier werd opgelicht, namelijk dat voor niet-verhuurd vastgoed een forfaitaire bijtelling van 2,65% zal gelden. Als commissie hebben wij in dit stadium van het wetgevingsproces nog niet eerder commentaar geleverd. Toch besloten we dat nu al wel te doen. Die radar moet je hebben.’   

Een andere recentere verandering is dat de vragen van de commissie tegenwoordig niet meer integraal worden beantwoord door de staatssecretaris. Van der Jagt: ‘Dit begon onder staatssecretaris Menno Snel en werd voortgezet door zijn opvolgers. Dat vonden wij natuurlijk jammer – en sommige Kamerleden ook. Nu moeten Kamerleden iedere vraag afzonderlijk indienen als ze antwoord willen.’ 

Simon Strik zag die verandering in antwoordbereidheid in zijn tijd al aankomen. ‘Bij Financiën was men minder bereid om op elke vraag in te gaan. De perceptie was dat parlementariërs vragen simpelweg over de schutting gooien en ervan uitgaan dat ze allemaal wel beantwoord worden.’ Lambooij, vult hem aan: ‘Het tegendeel was waar. In werkelijkheid werden vragen door Financiën juist steeds vaker genegeerd. Daarom introduceerden wij op een gegeven moment de ‘rebound’. Voor elk ontwijkend antwoord van Financiën dienden wij meteen een nieuwe reactie in. Zo dwongen we de staatssecretaris om opnieuw te reageren. Uiteindelijk leidde dat ertoe dat Financiën om een vooroverleg vroeg, nog voordat een wetsvoorstel werd ingediend.’

Van der Jagt: ‘Wij hebben een iets andere aanpak gekozen. Om antwoorden in algemeenheden te voorkomen, zijn we begonnen met het nummeren van onze vragen, zodat Tweede Kamerleden die gericht konden gebruiken in hun vragen aan bewindspersonen. Maar garanties waren er nooit. Een uitdaging voor Financiën is de beperkte tijd die zij hebben om de antwoorden op de gestelde vragen uit te werken, wat vaak neerkomt op nachtwerk. Om dit te verhelpen, zou niet alles in het Belastingplan moeten worden samengevoegd, maar zouden onderwerpen meer gespreid door het jaar heen in de Kamer behandeld moeten worden. Dit gebeurt nu al enigszins, maar er is ruimte voor verbetering. Een zeer waardevol initiatief dat enkele jaren geleden is ingevoerd, is de internetconsultatie van conceptwetsvoorstellen. Hierdoor kunnen wij al in een vroeg stadium van het wetgevend proces input geven, wat kan leiden tot aanpassingen en verbeteringen van een wetsvoorstel. Dit geeft iedereen meer tijd en draagt bij aan de kwaliteit van de wetgeving.’

Van der Jagt benadrukt dat de wetgever zich nog meer moet inspannen voor de robuustheid van wetgeving en wetsvoorstellen. ‘In de afgelopen jaren zijn er relatief veel gevallen geweest waarin nationale regelgeving in strijd bleek met het internationale recht, zoals de staatssteunregels, verkeersvrijheden in het Unierecht en het EVRM. Denk bijvoorbeeld aan het Kerstarrest van 2021. Dit zorgt voor veel onzekerheid, niet alleen voor belastingplichtigen, maar ook voor de overheidsfinanciën. Het is daarom essentieel dat er meer aandacht komt voor solide wetgeving. De wetgever zou minder moeten zoeken naar de grenzen van wat mogelijk is en zich meer moeten richten op wat gebruikelijk is in andere EU-lidstaten. Dit versterkt de positie van Nederland bij eventuele geschillen en draagt bij aan het gevoel van rechtvaardigheid en acceptatie van wetgeving, omdat belastingheffing in andere landen op vergelijkbare wijze plaatsvindt.’