Afwegingskader leidt tot betere fiscale wetgeving
Hoe bepaal je of belastinginstrumenten doelmatig en doeltreffend zijn? Daarvoor ontwikkelde het Centraal Planbureau (CPB) een ‘afwegingskader’, een stappenplan dat systematisch aangeeft of het economisch gezien verstandig is een belastingmaatregel in te voeren. We spraken met Pieter Hasekamp, directeur van het CPB.
Met het heffen van belastingen haalt de overheid geld binnen om haar uitgaven te financieren. Maar belastingen kunnen ook worden ingezet om gedrag te stimuleren. Met een suikertaks kan de frisdrankconsumptie worden gestuurd. Een vleesbelasting of een lagere btw op groenten en fruit beogen een vergelijkbaar doel. Een CO2-beprijzing moet ertoe leiden dat het milieu minder wordt belast. Maar deze instrumenten hebben soms nadelige gevolgen. Zo kunnen de belastingopbrengsten tegenvallen, zijn de invoeringskosten te hoog of kunnen bevolkingsgroepen fiscaal worden bevoordeeld die helemaal geen gedragsprikkel nodig hebben.
Hoe bepaal je op een systematische manier welke belastingmaatregelen kunnen worden ingezet die gedragsverandering beogen? Daarover publiceerde het Centraal Planbureau onlangs het rapport Een economisch afwegingskader voor belastinginstrumenten. CPB-directeur Pieter Hasekamp licht deze studie toe.
Wij gaan er eigenlijk van uit dat bij de invoering van een nieuwe belastingmaatregel altijd een economische afweging wordt gemaakt. Wat voegt dit rapport daaraan toe?
‘Er wordt bij voorbereiding van wetten inderdaad gekeken of belastinginstrumenten doelmatig en doeltreffend kunnen worden ingezet. Maar dat gebeurt niet altijd even consequent. Het ministerie van Financiën publiceert jaarlijks een overzicht van fiscale regelingen. Dat betreft uitgaven aan zaken die geld kosten. Wat wij met dit rapport doen is breder: het gaat ook over zaken die geld opleveren. De belastingmaatregelen die wij hebben onderzocht zijn er primair om gedrag van mensen of bedrijven te sturen. We hanteren dus een ruimer afwegingskader dan het ministerie. Dit bestaat uit zes gedetailleerde stappen in een beslisboom. Die gaan over legitimiteit van de belastingmaatregel, de doeltreffendheid, de doelmatigheid, de verhouding tussen kosten en opbrengsten. Dat stappenplan is nieuw.’
De belastingmaatregelen die wij hebben onderzocht zijn er primair om gedrag van mensen of bedrijven te sturen
Bij het invoeren van een belastingmaatregel wordt toch ook gekeken naar de juridische haalbaarheid, het draagvlak, de uitvoering en andere factoren?
‘Klopt. Wij hebben alleen gekeken naar de economische factoren. Dat is de corebusiness van het CPB. Zaken als uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, doenvermogen en administratieve lasten behoren bij de uitvoeringskant. Dat zijn belangrijke aandachtspunten, maar die vallen buiten de scope van dit onderzoek. Dus na de economische afweging zoals wij die voorstellen, moet alsnog naar die andere zaken worden gekeken voordat een maatregel wordt ingevoerd. Dus een “go” van ons kan alsnog sneuvelen op die andere punten.’
De door u onderzochte belastingmaatregelen, kunnen die de economische afwegingstoets doorstaan?
‘Niet allemaal. Zo is er de innovatiebox, die een lagere vennootschapsbelasting in het vooruitzicht stelt als bedrijven innovatieve activiteiten ondernemen, en daarmee het vestigingsklimaat wil verbeteren. Die scoort niet zo goed. Dan moet je je afvragen: moeten we dat wel willen? De CO2-heffing voor de industrie scoort beter. Maar het is nooit zwart-wit, het is altijd meer of minder doelmatig. Of neem de belasting op suikerhoudende dranken. We snappen de achterliggende gedachte, het is legitiem dat de overheid daarover nadenkt. Te veel suiker gaat gepaard met maatschappelijke en individuele kosten. Maar we hebben twijfels of de suikertaks bijdraagt aan gedragsverandering en of het de invoeringskosten wel waard is. Over de btw op groente en fruit brachten we al eerder een position paper uit. Ook daarbij hadden we grote twijfels over de doelmatigheid. Het kost de schatkist € 0,5 tot € 1 miljard, er zijn veel neveneffecten in de sfeer van de inkomensverdeling, je geeft voordelen aan de hogere inkomens. Het is zeer te vraag of die maatregel opweegt tegen de extra consumptie van groente. Verder hebben we zorgen over de uitvoerbaarheid en de afbakening. Tegen welk tarief belast je ananas op pizza, het lage of hoge?’
Als uw afwegingskader consequent wordt meegenomen bij belastingwetgeving, leidt dit dan tot minder wetten?
‘Daar ga ik van uit, hoewel het altijd een politieke afweging is hoe doelmatig belastinginstrumenten moeten zijn. De meeste wetten kennen een evaluatiebepaling: om de vijf jaar worden ze geëvalueerd. Als bij die evaluatie dit afwegingskader wordt gebruikt – het kan dus ook worden ingezet bij bestaande wetten, niet alleen bij nog te maken belastinginstrumenten – dan kan dat ertoe leiden dat bepaalde maatregelen beter kunnen worden heroverwegen. Dat betekent: aanpassen, niet invoeren of afschaffen. Een van de conclusies uit ons onderzoek is dan ook: terughoudendheid bij de inzet van belastinginstrumenten is geboden.’
Denkt u ook dat belastingwetten met dit afwegingskader minder complex zullen worden, of sneller tot stand zullen komen?
‘Als dit kader wordt nageleefd, leidt dit in principe tot minder complexiteit. Als het doel van een belastingmaatregel gedragsbeïnvloeding is, dan moet je goed kijken hoe mensen en bedrijven zich in de praktijk gedragen. Belastinginstrumenten hebben ook vaak neveneffecten, zoals bij uitwijkgedrag, of het cadeau-effect: als je mensen een belastingvoordeel geeft, terwijl ze zonder ook al ander gedrag zouden vertonen. Die complexiteit verhogende elementen moet je afwegen tegen het doel van de regeling. Of het ook leidt tot snellere wetgeving? Dat zou mooi zijn. Maar je moet wel het stappenplan doorlopen en sommige dingen kosten tijd om uit te zoeken. Ik hoop vooral dat het afwegingskader leidt tot betere fiscale wetgeving en misschien ook tot minder wetgeving.’
Hoeveel belastinginstrumenten zouden er, als eerder gebruik was gemaakt van het afwegingskader, nooit zijn ingevoerd?
‘Daar hebben we geen onderzoek naar gedaan. Wel is duidelijk dat je met ons kader van een deel van de belastingmaatregelen afscheid kunt nemen. Maar welk deel precies kan ik niet te zeggen. Vergeet ook niet dat de wereld kan veranderen. Neem de CO2-beprijzing: nu is dat legitiem en doelmatig, maar als we over dertig jaar een stuk verder zijn met de energietransitie misschien niet meer.’
Welke maatregelen voldoen zeker aan de eisen uit het afwegingskader?
‘Dat is een gewetensvraag. De WBSO, de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk, lijkt behoorlijk doeltreffend en doelmatig. Maar nogmaals, doelmatigheid is niet zwart-wit. Ook bij regelingen die goed zijn kun je je afvragen wat er beter aan zou kunnen. Je moet altijd kritisch blijven op bestaande regelingen.’
Wat kunnen de leden van de NOB met dit afwegingskader?
‘Ik zie de NOB als een bondgenoot om te komen tot een belastingstelsel dat in het teken staat van heldere doelstellingen en zo min mogelijk complexiteit. Beleidsmakers en belastingadviseurs hebben een gemeenschappelijk belang: er is belastingwetgeving nodig die doet wat het beoogt en met zo min mogelijk wrijving, zoals uitvoeringskosten en administratieve lasten, en neveneffecten, zoals verstoringen op de economie. Als de regering met nieuwe wetsvoorstellen komt, kan de NOB elementen uit dit afwegingskader meenemen in hun advisering.’
